——渝北区推进城乡统筹的架构思考

刘光全

　　国际国内的区域发展史证明，城乡统筹具有明显的阶段性。只有深刻认识、准确把握本地区所处的城乡统筹阶段和方位，才能找准适合自身的战略统筹道路，科学有效地推进城乡统筹发展。走进社会发展的历史，探寻区域发展的轨迹，渝北区正面临着初级城市发展阶段城乡统筹的时代使命。立足当前实际，加快农民转移是完成这一使命的根本路径。

　　时代方位：“三大坐标”凸显农民转移主线

　　我国研究城乡统筹，实质是总结城乡关系变动历史的经验教训后，对当前和未来城乡关系的调控趋向进行修正。因此，确定渝北统筹城乡发展的方位，必须找准人类社会演进历史、重庆新阶段发展战略、渝北发展现实的坐标。

　　社会演进历史坐标。人类社会在漫长的发展过程中，历经了农业推动、工业推动时期，已进入城市推动时代。这一时代，城市是组织社会生产的主体，是推动社会发展的核心力量，人类社会的各种活动都围绕城市这个中心来展开，研究城乡关系实质是研究城市。当前，这一时代已在各个国家各个地区分化出不同的阶段，而不同阶段具有不同的城乡关系，其统筹方式各不相同。在初级阶段，城市发展加快并积累一定实力，但仍然不足以带动农村，表现出明显不协调的城乡关系，城乡统筹的重点在于加快城市产业发展、刺激经济总量增长，增强统筹实力；在中级阶段，城市繁荣兴盛、经济实力强，城乡统筹的重点由发展城市产业转向调整国民经济分配格局，为农村提供公共产品，促进社会公平，呈现城乡外在差距不断缩小甚至“乡转城”的趋向；在高级阶段，城市以其强大的要素资源集聚力互动农村，城乡关系体现为功能差别而非发展差距，呈现城乡协调并进、融合一体的状态。目前，我国上海、浙江、江苏等东部发达地区已踏上由中后期向高级阶段转化的进程，中部地区刚迈入中级阶段，西部大部分地区还处于初级阶段。就重庆而言，除少数经济实力强、农村面积小的主城区基本进入中级阶段，绝大部分区县仍处于初级阶段。从渝北来看，尽管这些年城市发展提速提档，经济实力不断攀升，但广阔的农村面积、众多的农村人口、巨大的城乡差距，大大弱化了统筹能力。因此，渝北对城乡统筹路径的探索，鲜明体现了初级城市发展阶段城乡统筹的典型性和代表性，即以做大做强城市为着力点，大量转移农民进城入镇，以减少农民推进城乡统筹。

　　一圈两翼战略坐标。自上世纪50年代进入城市推动时期，我国经济工作的重心逐步转向城市，全国各省市的城市区域持续高速发展，再加上政府调控等各方面因素的综合作用，城乡差距日益凸显，其中以重庆为代表的西部地区城乡关系问题尤其引人瞩目和深思：城乡经济发展严重失调、城乡公共产品供给严重失衡、城乡体制制度严重分割。这些年来，重庆市在解决这些问题、推动城乡统筹上作了不懈的努力，其统筹战略历经了三大区域、四大板块等多次调整，到第三次党代会明确“一圈两翼”战略。这一战略紧扣城市发展时代的脉搏，抓住城市这一发展的主要矛盾，找准城市辐射带动力太弱这个城乡统筹的“症结”，提出了重庆市推进城乡统筹的战略道路是打造经济体量大、竞争力和带动力强的“一圈”城市群，从而吸纳“两翼”劳动力转移就业，缓解“两翼”生态环境和资源的压力，同时快速提升工业反哺农业、城市支持农村的能力和水平，形成“大马”拉“大车”的格局。在此意义上讲，“一圈两翼”战略实质是人口的转移和集聚。作为“一圈”特大城市群的核心部分之一，渝北既应承担转移吸纳“两翼”人口的任务，更应该首先转移本区农民，以本区城镇化增强自身实力，助推“一圈”城市群更快更好地成型壮大，决不能因为本区发展的滞后降低“一圈”整体实力，进而影响带动“两翼”。因此，加快农民转移，是渝北在全市统筹战略中应当着力完成的重要使命，也是借力推动本区城乡统筹的基本途径。

　　渝北发展现实坐标。渝北是重庆乃至中国城乡关系的缩影，是典型的城乡二元结构区。1452平方公里区域面积中仅有70多平方公里城区，90万总人口中有58万农村人口；2006年10.6亿元财政收入中，城区6个街道占97％，农村20个镇仅占3％；城乡居民收入比达到3.1∶1，城乡社会保障、居民生活环境等各方面差距较大。去年，渝北人均GDP达到20805元，工业总产值达到365亿元，已进入工业化中期。据各国发展经验，这是二元经济社会结构向一元结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善最重要的阶段。因此，推进城乡统筹、加快一元化进程，是渝北不可回避的重要时代任务。立足渝北所处的初级城市发展阶段，渝北完成这一时代任务，不可能照搬东部发达地区的“城乡公平分配”之路，以有限的城市经济覆盖广大的农村、众多的农民，必须因地制宜思考研究适合自身的统筹路径。参考刘易斯二元经济理论，发展中国家城乡二元经济向一元经济转化的通道，可以随着农村剩余劳动力源源不断向城市转移来完成。这一理论，在渝北颇具现实可行性。一方面，农村面积广、农村经济弱，农民数量多、靠农业增收难，唯有缩小农村、减少农民，才能发展农村、富裕农民；另一方面，工业化、城市化速度加快，急需大量劳动力资源、大量城市人口来支撑、适应和推动，按照发展的低成本选择规律，这些劳动力需求主要应依靠渝北本土化解决。这种高供给和高需求，使劳动力由乡到城的高速流动成为必然趋势。因此，以转移农村劳动力为突破口统筹城乡发展，是渝北顺时应势的最佳选择。

　　战略思路：“三大优先”铸造农民转移平台

　　实践证明，在初级城市发展阶段，片面追求经济增长的政府统筹行为不可取，而过早把经济增长型社会变成分配公平型社会也是十分危险的。渝北以农民转移推进城乡统筹，必须充分把握其阶段性、长远性、节点传递性特征，突出“三大优先”，努力防止统筹路径理想化、统筹载体空虚化、统筹行为短期化的情况。

　　突出项目优先。城乡统筹的本质是发展，推动农民转移的第一平台是项目。如果没有项目的引进、建设和提升来支撑产业做大、做强、做优，就不可能实现经济总量的扩张，就不可能实现就业岗位、就业收入的增加，发展就是一句空话，转移农民、统筹城乡就是无本之木。这些年来，渝北保持了持续高速发展的态势，根本原因就在于始终把项目置于重要地位，不遗余力地引进和建设了一大批各类产业项目，推动了汽摩制造、商贸流通等七大产业的繁荣，为统筹城乡奠定了一定的基础，创造了前提性条件。根据经济增长规律，渝北目前所处的以重工业化为特征的工业化中期仍将持续较长时间，同时今后10到20年内，渝北都将处于从较小规模、高速增长阶段向大规模、低增速阶段迈进的“二次起飞”时期。在这种重工业化时期和“二次起飞”阶段，经济增长将仍然主要依靠投资拉动。投资的载体就是项目，项目建设的成效将直接体现经济增长的成效，从而影响城乡统筹的推进。因此，必须把“项目优先”提升到统筹战略的高度，全力以赴抓项目，以项目的大引进、大建设，来推动城乡产业的大发展、统筹能力的大提升。项目优先，就是要把项目的引进、建设摆在各项工作的首位，心思围绕项目转、工作围绕项目干，坚持领导精力集中到项目，坚持发展任务分解到项目，坚持工作责任落实到项目，坚持检验政绩体现到项目。项目优先，要突出抓好三大重点：一是投资体量大、创造效益大、带动能量大、辐射范围大的产业性项目，争取五年内培育规模超亿元的工业项目上百个、现代服务业项目50个；二是凸显土地流转或规模经营理念，有利于吸收农民就业或增加收入，有利于带动农业产业化的统筹性项目，力争五年内引进或培育投资上亿元、用地规模超千亩、吸纳大量农村劳动力就业的项目20个左右；三是对全区经济社会发展有重大影响作用的基础性项目，力争开工建设一批投资5000万元以上的能源、道路、市政、科教文卫事业公共设施项目，大幅提升全区产业发展硬件支撑力，切实改变社会事业发展的滞后状况。落实项目优先，要建立完善四大激励政策：一是完善农业产业化的激励政策；二是完善扶优扶强工业企业的激励政策；三是完善酒店、会展、金融、物流、商贸流通等现代服务业发展的激励政策；四是完善社会投资基础设施建设的激励政策。通过实施项目优先战略，到2010年，GDP年均增长25%，达到460亿元，占一小时经济圈的10%以上；人均GDP达到33000元，位居一小时经济圈前列；地方预算内财政收入达到30亿元以上；力争到2010年新转移农村富余劳动力10万人。

　　突出城镇优先。城镇优先是初级城市发展阶段的战略选择。基于非均衡发展战略，我国在较长时期内实行了对农村倾斜不足的逆向制度安排，这是城乡差距扩大的重要原因之一。随着城市发展时代的阶段演进，这一制度安排将逐步调整和打破。但是，在城镇发育不充分、城乡统筹任务繁重的初级阶段，弱小的经济实力不能填补巨大的城乡差距鸿沟，只有吸引大量农民离开土地进城入镇，才能根本上解决人多地少的症结问题，达到减少农民、增加人均资源，从而富裕农民、发展农村、统筹城乡的目的。因此，以非均衡发展手段促进新一轮更高水平的均衡发展，仍然是根本的城乡统筹道路；作为生产要素的集聚地，城镇自然首先成为非均衡发展的聚焦点、着力点。城镇优先也是渝北经济社会发展的现实抉择。目前，渝北正处于工业化、城镇化中期，这一时期两化互动规律的作用尤为明显。由于几大园区的开发建设，近几年渝北的主城区扩张比较快，但仍然跟不上工业化推进的步伐。从总体来看，渝北与全国很多地区一样，处于工业化超前、城镇化滞后状态，城区和农村城镇在城乡统筹中的载体功能得不到充分体现，节点传递作用得不到充分发挥，严重影响了城乡统筹的成效和进程。综上所述，城镇是初级阶段统筹城乡的最重要载体，离开城镇谈统筹，等于空中建楼阁，渝北转移农民推进统筹必须优先发展城镇，以城镇的大建设带动农村的大发展，为农民转移提供广阔空间，为城乡统筹搭建坚实平台。城镇优先，就是要把城镇作为思考研究的中心、工作推进的重心，工作精力要优先向城镇集中倾斜，以党委政府的高注意力加快城镇发展；经济要素要优先向城镇集中流动，以充满活力的各类市场繁荣城镇；各类项目要优先向城镇集中布局，以产业发展创造更多的就业机会吸引农民转移；公共资源要优先向城镇集中建设，以优良的人居环境吸引农民移居。突出城镇优先，要坚持“三化”，即更加重视城镇发展的集约化，强化土地和公共资源的节约整合利用；更加重视城镇建设的精品化，强化各城镇内部功能和质量的合理提升；更加重视城镇繁荣的特色化，强化不同城镇之间骨干产业、建筑和文化的差别化培育。落实城镇优先，要抓紧做好“三大规划”：一是根据《重庆市城乡总体规划》编制完善《渝北区城乡总体规划》，浓墨重彩地规划城镇建设，明确主城区和各类镇梯度发展的近中期目标、量化指标和工作措施；二是各镇根据市区总体要求、本地交通区位变化、未来发展趋势，高起点确定目标和定位，编制完善本镇规划，其中中心镇由区里集中人力、财力与镇共同编制，以确保建设档次，凸显区域功能、主导产业、建筑风貌的不同特色；三是修订完善交通、能源、社会事业等专项规划，在布局、投入、建设、保障等各方面充分体现城镇优先。通过实施城镇优先，力争到2011年，城区规模超过100平方公里，城市常住人口突破80万，城镇化率达到74%以上；“镇转街”速度加快，25%的镇转化为街道；农村青壮年富余劳动力实现应转尽转，农村城镇的功能、规模、档次等面貌有较大改善；通过10年努力，各中心镇、重点镇、一般镇的城镇总人口分别突破3万人、2万人、1万人。

　　突出教育优先。在经济全球化时代，人力资源已从最初“物的依附品”转化为最重要最宝贵的资源要素，成为市场配置的焦点和经济社会发展的关键支撑点。对以发展为本质的统筹城乡而言，人力资源同样是最重要的战略资源，而依靠教育开发优化人力资源则是最根本的战略手段。为什么会出现企业招工难，农民就业难的“两难”问题，除信息不对称等因素外，更重要原因在于素质的不适应；如果农民转移后，身份变了，而观念和素质依旧，就得不到城市人的文化认同、得不到城市的就业接纳，成为城市“边缘人”，这样的农民转移是不成功的；如果一段时间内城乡的经济同步发展了，公共产品平衡供给了，而城乡的文化观念依然割裂对立，这样的统筹是不完全、不长久的。因此，推进城乡统筹，核心在于推进城乡文化的融合；农民市民化，关键在于农民思想、素质的市民化；加快转移农民，根本道路在于发展教育转化农民。人力资源开发是一个长期工程，教育更是一个长远战略，资金投入大、精力消耗多、短期难见效。但是，作为重庆的主城核心区，渝北推进城乡统筹，决不能急功近利，只重当前可以看见的统筹成果，更应该立足长远，追求和创造比较彻底、长久的统筹效果，坚定不移地突出和落实“教育优先”，为下一阶段的城乡统筹打下坚实基础，为未来的城乡一体化作出暂时的政绩牺牲。最近五到十年，要通过落实“教育优先”，把渝北建成名副其实的“城乡均衡教育名区”，实现“四个提高”：一是渝北的人均教育年限大幅提高；二是农民接受教育的年限大幅提高；三是城乡教育均衡化程度大幅提高，城乡义务教育设施基本同标，城乡师资互动比较顺畅；四是城乡劳动力结构优化度大幅提高，劳动力与区域重点产业的需求实现较好对接，各类高素质人才队伍更加宏大，人才成为推动经济社会高速健康发展的重要动力，人均劳动生产率有较大提高。实现这一目标，要切实做到“三个优先”：一是在资金投入上教育优先。以单列预算确保财政资金向教育大幅倾斜，出台政策引导社会资金向教育大幅投入。二是在开发建设上学校优先。以面积、人口为主要指标，以强化资金保障为主要措施，制定刚性的区域开发学校建设规定，确保新开发区域的学校配套建设。三是在国民收入分配上教师优先。从工资、住房、工作条件等多方面入手，制定教师优先享受发展成果的制度措施，较大幅度提高教师的经济地位和社会地位。当前，要认真做好“一决定三规划”：一是出台渝北区突出教育优先的决定，提出切实可行的保障措施。二是制定渝北教育优先的总体规划，明确优先的总体目标和阶段性目标。三是制定渝北教育资源布局建设规划，根据当前发展现状，结合未来发展规划，科学合理布局教育基础设施，有效促进城乡师资流动，近期重点解决两路、龙溪、回兴等地区学校建设严重滞后的问题。四是制定渝北职业教育发展规划。把建设“西部产业职教大区”作为发展目标，对接渝北、重庆乃至西部的产业发展，突出产业职教的特色，提高职教毕业生就业率，争取全区普高之外的所有预备劳动力全部进入职业教育序列，吸引市内外的大量适龄青年就读渝北职教。

　　操作路径：“三大体系”破解农民转移难题

　　转移农民推进城乡统筹，关联许多的体制设计，以渝北的有限之力不可能事事为之，只能抓住关键，突出重点，影响和带动全局。剖析当前发展实际，农民转移难集中体现在就业难、离土难、移居难。“三难”之间、“三难”内部环节之间，都是关系交错、矛盾交织，决不可割裂思考破解之道，必须坚持统筹兼顾的方法，以创新的机制设计，无缝衔接各个方面各个环节，从而建立较为顺畅的转移流程，有效促进农民转移。

　　构建产业就业联动体系。就业难，难在就业的岗位不充足、信息不对称、素质不适应。解决这些问题，必须抓住发展这个根本，围绕发育产业提供岗位、再造流程促进就业、强化保障服务就业等环节构建联动体系。一是建立“产业联动岗位发育”导向机制。制定扩大就业的产业发展导向规划。既着眼长远，高度重视发展重工业、电子信息等资金技术密集型产业；又立足当前，注重发展纺织服装、食品加工、商贸流通等劳动力密集型产业，明确设计“劳动力资源丰富、就业不充分，发展劳动力密集型产业——培育人力资本和创新能力，转向发展智力密集型产业”的产业梯度升级目标。建立企业吸纳就业的指导性制度。把吸纳本地市民、农民就业的情况，作为引进企业的重要参考，对吸纳量大的企业，通过享受相关优惠政策优先引进建设；对入驻企业，明确吸纳本地就业的指导性计划。二是建立“五方联动、五步流程”工作机制。“五方联动”，即政府（部门和镇街）、中介组织、行业协会、企业、农民五方共同参与农民培训的组织工作。“五步流程”,即相关部门收集掌握主管企业用工情况、各镇街收集掌握农民就业需求——统筹部门汇总分析用工供需信息、提出培训计划——相关部门分别牵头相关行业协会和企业举办培训活动，各镇街组织农民参加培训——统筹部门建立就业供需信息和培训的综合档案，并提供中介组织和企业——中介组织对接农民和企业双方的就业意向，帮助达成用工事宜，农企双方签订用工合同。坚持实行流程信息的年初总体更新和季度分批更新，确保企业用工和农民就业信息的适时对称，促使农民就业前、后得到不间断的长期培训。三是建立“社会联动服务农民就业”保障机制。政府设立区农民工服务中心，以就业流程中的档案为基础，建立农民工就业信息综合平台，明确与农民工就业相关的企业、中介、行业协会、镇街、部门的责任，对农民工相关的就业事宜实行责任包干解决，服务中心负责强化协调服务和反馈农民工情况，负责失业农民工与统筹部门综合档案的沟通衔接，把服务中心建设成为渝北的“农民工之家”。

　　构建土地流转衔接体系。离土难，难在流转的渠道不畅，离土不能；流转的现实利益不优，离土不舍；流转后的保障不强，离土有忧。其核心问题，在于土地保障价值的变现。在现行体制下，土地是农民最现实、最重要的生活保障，如果不能获得可观的、现实的土地流转收益，农民是不会愿意流转或放弃土地的。因此，必须把利益导向贯穿到土地流转的全过程，围绕“转前收益看得清、转时收益能得到、转后收益有保障”等重要环节，构建土地流转衔接体系。一是建立转前衔接规划和市场的机制。一方面，要根据区域建设规划和产业发展规划，明确土地流转后的使用方向，另一方面，要充分了解农民和流转方的流转需求，全面详实地掌握流转家底，避免今后因流转用途不明、对接市场不畅而出现土地闲置荒芜或引发矛盾。建立“区——镇街——村”三级土地流转服务机构，开展调查摸底工作，掌握农村土地资源现状，了解农民土地流转意愿，掌握流转数量和相关要求，按规划区域形成农村土地流转基础信息数据库的三级网络。探索建立农村土地级差地价评估办法和土地资产评估机制，综合考虑区域位置等各种因素，合理评定土地价值，形成土地指导性价格，引导土地供给与需求。建立土地流转信息发布平台，公布流转的农户、数量、价格等供给信息，以及政府、企业、大户的流转需求信息，促进流转信息对称。建立流转土地为生态涵养地的制度，对生态涵养区的流转土地，不再作为生产用地，作为镇村组织集体资产，根据需要流转为经济林用地，或恢复为生态涵养林。二是建立转时衔接社会保障和户籍的机制。探索“土地换保障”，鼓励缺乏生产能力靠政府补贴生活的农民，具备稳定收入、城镇固定居所的农民，自愿放弃承包地和宅基地，以换取城镇社会保障，其到城镇自主创业和兴办实体，给予相关优惠政策。探索“宅基地换住房”或“宅基地、承包地换货币”，可采取宅基地置换城镇住房、宅基地或承包地按级差地租折合现金支付、以宅基地或承包地入股获取流转收益分红等方式。建立农民“双放弃”后自动转城制度，在城镇有稳定职业和固定住所的农民，一旦放弃承包地和宅基地即自动进入城镇户籍，同期享受城镇社会保障，镇街全程负责完善手续和协调事宜。探索农转城后延续农村保障制度，对农民转为城市居民后，既可在一定时期内继续享受“三免一补”、独生子女补助等农村特有的社会保障，也可按其未转前将实际享受农村保障的年限折合成放弃土地的补偿金一次兑现，或折成储蓄保险金。三是建立转后衔接招商引资和风险防范的机制。制定鼓励社会资本参与土地流转发展农业产业的招商政策，对通过土地流转实行规模经营或打造城乡统筹建设示范点的投资主体，按规模级次给予不同的贷款贴息、建设用地指标、利费返还、科技扶持等优惠政策。建立企业用地履约约束机制，对土地流转后的用途、投资强度、产值、税收等方面的企业承诺，政府分类分级兑现履约优惠政策，强化土地的集约节约使用，提高土地流转成效。建立政府、农业企业、农民三方共担的农业保险制度和维护农民流转利益的风险约束机制，防止土地流转方由于经营不善、遇重大自然灾害或其他原因，不能履行流转合同时，造成对土地被流转农民的利益侵害。

　　构建城镇梯度繁荣体系。移居难，难在城镇的空间承接力不大、产业吸纳力不强、环境吸引力不高。解决这些问题，必须清醒认识主城区不大、农村镇不强这个“症结”问题，围绕规模布局、产业发展、环境优化、资金保障等环节构建梯度繁荣体系。一是体系梯度布局。根据《重庆城乡总体规划》，认真分析全区各镇的区位变化和发展优势，科学布局渝北未来的空间区域，合理划分城镇区、产业区、生态区，进一步完善城镇体系规划，构建“主城区——中心镇——重点镇——一般镇”的四级布局，明确各级的区域规模、人口规模、区域功能、特色产业等发展目标，形成梯次明晰的城镇布局体系。建立梯度倾斜城镇建设土地指标制度，努力促进城镇规模的梯度化。继续坚持以“三园区、两新城”为平台，向主城区倾斜供给土地指标的指导思想；统筹20个镇的城镇建设土地指标和区外异地置换的土地指标，重点倾斜6个中心镇的土地指标分配。二是项目梯度分布。政府统筹园区、新城、镇街的招商引资信息，建立“一分一算两纳入”的项目异地入驻制度，即招商方分享项目异地入驻产生的利益纳入本方财政、计算招商方一定工作成绩纳入考核系统；坚持“工业向园区集中，大项目向主城集中”的原则，把投入大、用地多、效益高的大项目布局到主城板块；把不适宜进入主城的次级项目，优先布局到六大中心镇，并依次演进到重点镇、一般镇，努力促进城镇产业繁荣的梯度化。三是资源梯度配置。全面普查各镇街的科教文卫和道路、市政等公共设施建设需求，按照主城区、中心镇、重点镇、一般镇的顺序，本着先急后缓原则，梯度安排学校、医院、道路和市政基础设施等公共资源建设。尤其要注意学校的梯度配置和建设，主城区以龙溪、回兴、两路三大区域为重点，农村以六大中心镇为重点，及早启动“学校大建设”活动。主城区争取尽快新建扩张一批小学、中学，并引进良好师资，中心镇加快寄宿学校的扩建提标。这既能扭转目前相当迫切的“主城入学难”现状，又能够以良好的教育环境吸引农民为下一代发展移居主城或中心镇。要注重引导人口资源的梯度分布，对不宜人居的山区移民、区外部分转移人口、部分边远镇和生态区的转移人口，制定政策引导移居中心镇。完善行政管理体制和人才政策，整合构建精简高效的行政管理机构，建立区镇行政事业单位和各类人才有序双向流动的机制，促进城镇人力资源的梯度优化，为城镇梯度发展提供组织和人才保障。通过公共资源和人口资源的优化配置，促使城镇环境梯度改善，把主城区建成集中展示重庆发展成就的形象标志区，把中心镇建成承接主城产业、环境优美、特色鲜明的渝北人居副中心。四是资金梯度投入。制定“三级分类、集中投入”制度，对城镇建设资金、产业结构调整资金、交通等各类专项资金，实行全区统筹倾斜安排，按照“631”比例倾斜分配到中心镇、重点镇、一般镇，并实行项目申领办法，提高资金的使用效益。制定商贸流通业、生活服务业、房地产业“下乡进镇”的激励政策，鼓励中小企业、名企强商到镇创业发展和开辟新的产业阵地。(作者系重庆市渝北区委书记 )