重庆邮电学院通信与信息系统硕士研究生、渝北区委党校计算机教师  杨朝军

二十世纪中叶以来，世界各国特别是发达国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势。随着中国成为WTO的成员，政府信息公开问题逐渐引起了社会各方面的注意。2001年国家信息化领导小组启动了电子政务工程，建设“数字政府”，促进我国政府信息公开。“数字政府”如何公开信息对于电子政务建设具有十分重要的意义。

一、政府信息有待更加公开

政府信息公开是政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。

改革开发以来，我国政府的行政公开意识逐渐增强，各地行政机关逐步推行了公开办事制度、办事手续、执法依据、行政决定等政务公开实践。实施政府上网工程后，全国政府部门建立的网站已突破1万个，有力地从技术上推动了政府信息公开。只要登录政府网站主站点,就能找到较大城市政府部门的政策法规、办事程序等内容。《广州市政府信息公开规定》于2003年1月1日起施行，规定政府不能故意隐匿信息。不断加强政府信息公开，无疑使公开信息的数量比过去有所增多，推动了政府运作透明度的提高，公众也从中得到很多的方便和实惠。但是总体而言，目前我国的政府信息公开只是处于起步阶段，存在不少的不足：

（一）政府信息偏重保密，公开程度较低。在美国等拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外，除法律规定的涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等少数信息外，绝大部分信息都是公开的。在我国，政府掌握的绝大部分信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。一方面，许多涉及公众利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定；另一方面，由于我们对保密文件以外的政府信息是否公开一直没有一个科学的认识和统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。

（二）政府为社会提供信息的方式和渠道过少。最主要的问题是公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立。国外政府信息公开的方式主要有两类：一是依法主动公开，即行政机关依法对各种行政法规、行政规章等规范性文件，按照法定程序公开。二是依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府信息可以向政府有关机构申请公开和使用。目前我国政府信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开，还没有建立和实行依公民申请而公开信息的机制。公民和社会组织向行政机关咨询或申请提供信息一般很难得到满足。

（三）公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济。国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。在我国，即便是在有关于政府信息公开零散规定的法律中也鲜有信息公开的程序性规定，同时在公民无法正常获取信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏。

二、“数字政府”技术特征

“数字政府”是一种信息技术控制和主导的政府，“数字政府”的技术属性决定了其运行过程的技术化规制。所谓技术规制是指数字信息通过技术手段全面溶入、渗透到政府运行中，使支配信息流动和显示的技术规则全面植入政府行为中并成为指导政府管理和决策的规则而为政府必须遵守。受到技术规制的“数字政府”，在运行过程中呈现两大技术性特征：

（一）政府运行的刚性程序化。“数字政府”数字政府是把政府的运行过程设定为一种信息流动过程，通过构建的数字信息平台进行信息处理以实现政府的决策和管理，同时，保证其结果的高效、科学与公正。由于政府决策和管理等主要政府活动被转移到数字信息技术平台，而数字平台的工作原理又是按政府运行过程和信息流动过程之内在规律设计，政府因此必须遵循已经客观化的数字技术平台所规定的过程运行。这一过程由各个相互联系又相互独立的环节组成，它使政府运行的主观性受到极大抑制，政府运行过程被数字技术平台强制地按步就班地确立下来而难以违反。鉴于数字技术平台的运行过程具有物理上的刚性，致使政府运行的数字化过程不仅为政府遵循步骤，而且是不能改变的刚性规定，“数字政府”运行因此被严格而强制即刚性地程序化了。

（二）政府运行的刚性模式化。为了保证政治功能的实现，任何政府总是需要按政治权力运行的规律设置一种运行模式，人们称之为金字塔模式，这种模式的最大特点是政府权力建构为一种网状式的组织机构体系运行。但是，因为金字塔式的政府离不开人的操作，因而其政治权力运行过程的人为特征十分明显，权力模式本身会在运行过程中处于经常的人为变动之中而难以稳定。所以，传统政府的运行模式是柔性的。“数字政府”的数字信息技术全面整体内化为政府的技术环境后，整个政府的传统模式被信息技术强制地规定下来，从而大大弱化了传统政府运作的人为性，政府的行为方式与行为过程被规范在技术所给定的空间里而成为一种稳定的模式。同时，数字信息技术通过搭建数字信息平台而形成一种稳定的信息输入与输出机器，政府的决策与管理活动必须按这一机器的工作原理运作不得自主作为，而机器的运行完全是物理化的，这使政府运行被数字信息平台刚性地模式化了。

三、“数字政府”为政府信息公开创造了信息化便利

（一）“数字政府”运行刚性的程序化与模式化是政府运行科学与高效的技术保障。虽然从总体上讲，“数字政府”仍然改变不了由人操作的最终结局，因为数字信息平台是否运转、为什么运转，数字信息的收集、整理、公开，数字信息的分析、判断仍然需要人的能动作为，人仍然处于操作“数字政府”运行的主导与决定地位。显然，“数字政府”这些方面的人为控制不仅会使数字信息平台本身丧失作用，而且会改变信息平台本身具有的科学与效率的品质。正因如此，“数字政府”信息合理公开的法律调控需要将政府整体纳入法律规范体系中运作，而将数字技术平台本身的规则置于这一整体规范之中，从而使政府权力与技术平台在同一法律框架下运行，任何超过这一框架的政府权力行为都是不能允许的。

（二）制定适应信息社会需求的政府信息合理公开的制度。据统计，我国80%以上的有用信息都由政府掌握，但由于缺少统一的法律规定，这些信息往往被封锁在政府机关，老百姓很难得到和利用，这种情况的蔓延势必会阻碍信息的自由流通和信息产业的发展，难以适应信息时代对政府透明度的要求。而用户的信息需求又非常急迫，在这种情况下，各行业、地方应根据自身实际情况，优先制定一些政府信息合理公开的制度，废止各种不适应信息时代要求的陈旧规定，以保障民众有权利得到和自由利用政府信息。同时，这也将为今后进一步完善立法提供借鉴。

（三）修改原有保密法等法律，科学界定公开与保密的关系。贯彻“数字政府”透明度原则，最为重要的是处理好公开与保密的关系，不能因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全。我国现行的保密法制定于10多年前，在诸如定密、解密、泄密处罚等一些重要的制度设置上已远远落后于实际发展的需要，结果造成定密范围过大，并使保密文件与非保密文件一样完全对公众封锁和保密。而在国外，政府信息公开是原则，保密文件只是政府信息公开的例外。可见，只有对非保密文件进行合理的分类，并明确哪些可以公开，哪些不应该公开，才有可能科学地定密，并在此基础上实现政府信息的公开化。在确定公开的范围上，目前保密法与刑法的协调也是一个必须解决的问题。另一个重要领域是政府信息与档案的相互关系。在国外，档案属于信息自由法的调整范围，除少数例外的档案外，档案应与其他政府文件一样对公众开放。我国的政府信息实际可分为档案和非档案两类，档案由档案法调整，非档案文件则无任何法律调整。我国《档案法》原则规定国家档案保存30年后才允许向社会开放，这实际上限制了政府信息公开。

（四）为“数字政府”运行尽快制定一部统一的《政府信息公开法》。我国政府信息公开制度最大的问题是仍然没有一部统一的立法，也没有相应的归口管理部门。原有的各种形式的信息公开往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性，对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署，种种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如《档案法》所调整的“档案”涉及到许多政府信息的档案管理与公开；《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及到许多政府信息的定密、保密与解密等等。这就使得各地方和各部门在改革中缺少相互协调和配合，并使某些改革措施迟迟难以出台。这种状况如果继续下去，我们一些地方和部门的做法就有可能被认定为不符合透明度原则。因此，应尽快制定一部统一的政府信息公开法律，使我们的政府公开法律制度适应信息时代要求。

（五）建立监督“数字政府”运行的法律机制。任何政府只有在监督的环境中才能公正、积极运作。“数字政府”的运行更是如此——它的技术过程不纳入监督范畴，人们将无法判断其运行的状况。数字技术对政府的控制有可能转化为对政府决策与管理的控制，进一步发展到控制整个社会，而一旦这一控制受到私利的支配其结果往往给社会带来巨大损失。因此，为了保证“数字政府”始终在法律轨道上运行，更重要的是约束政府的整个数字化运行过程在内容上为公众所知晓和认可，以降低和消除政府运行透明化的技术壁垒和封锁，人们必须建构强有力的监督政府运行的机制，这一监督机制有权监视和督促“数字政府”运行的全部过程，具有依法规范政府行为的权力，能够在政府运行超越法律规范之后予以惩处。当然，为了确保监督机制本身能够正常地发挥作用，这一机制本身必须法定化即监督机构、监督范围、监督程序法律化。