自1984年以来，我国已累计批准设立国家级经济技术开发区和享受国家级经济技术开发区政策的其它国家级工业园区(以下简称“国家级开发区”)54个。在过去的二十多年里，我国国家级开发区经历了从创建到稳步发展的不同发展时期，取得了显著成果，并对所在地区的经济发展起到了示范和促进作用。为使开发区获得可持续发展，有必要认真总结国家级开发区在过去二十多年里利用外资的发展历程。
　　一、现状及特点
　　根据国家级开发区发展的历程，可分为三个阶段：第一阶段（1984—1991）为创建和探索期；第二阶段(1992—1998)为高速增长期；第三阶段(1999年以后)为稳定发展期。国家级开发区经历的三个发展阶段同我国引进外资所走过的历程相同：即从劳动密集型产业向资本、技术密集型产业转变，及从制造业向服务业转变的过程。在初级阶段，国家级开发区引进的外资项目以劳动密集型中小企业为主，技术转让较少，许多外资企业仍处在试探和观望之中；1992年之后，随着大型跨国公司进入我国，国家级开发区引进的外资项目规模迅速扩大，如摩托罗拉等大型项目开始进入国家级开发区，因而利用外资项目的技术含量和技术水平得到显著提升。从我国国家级开发区的发展历程及现状可以看出，国家级开发区主要有以下四个特点：
　　（一）以工业项目主导，推动园区所在地区经济的发展
　　据商务部统计，2004年，54个国家级开发区共完成GDP6,601.44亿元，同比增长32.43%，高于同期全国9.5%的增幅，约占全国GDP总量的4.85%。工业产值达到12,957.13亿元，同比增长38.40%。因此，国家级开发区对本地及我国的经济发展做出了重要的贡献。以长三角地区为例。根据国家发改委，2005年，该地区(设有13家国家级开发区)GDP总量达到33,859亿元，实际利用外资总额达到263.33亿美元，约占当年我国实际使用外资总量的43.65%。
　　（二）成为吸引外资的重点区域
　　国家级开发区在高速发展的同时，也成为我国吸引外资的重点地区。截至2004年，国家级开发区累计利用外资超过705亿美元，约占我国累计使用外资额的12.54%。2004年，54个国家级开发区实际利用外资达136.07亿美元，约占全国利用外资总量的22.44%。此外，国家级开发区业已成为大型跨国公司投资的重点区域。截至2004年，世界500强公司在国家级开发区投资兴办项目已超过1000个。
　　（三）高新技术已成为主要产业
　　目前，国家级开发区已集聚了一批涉及电子信息、精细化工、生物技术、光机电一体化、现代农业及环保产业等领域的高新技术产业群。据商务部统计，截至2004年，国家级开发区内高新企业达到3,006个，高新技术企业工业总产值(现价)为8,237.32亿元，占国家级开发区工业总产值(现价)的45.89%。高新技术企业产品销售收入，高新技术产品出口额，机电产品出口额分别达8,746.08亿元，517.88亿美元和575.96亿美元，并分别占国家级开发区上述三项总量的47.79%，64.49%和71.72%。此外，国家级开发区还设有600多家研发中心，并建成270万平方米的创业投资服务中心。
　　由此可以看出，国家级开发区引进外资项目基本以高新技术产业为主。以苏州工业园区为例。该园区现有LCD薄显、集成电路两条产业链，并已形成IT、TFT、新材料以及精密机械等为支柱产业的高新技术产业集群。目前，该园区是国内最大的新一代液晶显示器制造基地和重要的集成电路研发生产基地之一。2004年，该园区高新技术产品出口额达到59.59亿美元。
　　（四）各地区发展极不平衡
　　由于我国首先开放东南沿海地区，加之便利的地理位置等优势，我国50%的国家级开发区均位于东部沿海地区，而该地区也一直是外商投资的重点区域。截至2004年，我国东部地区累计实际使用外资金额占全国累计实际使用外资总量的比重高达86.25%。2005年，东部地区实际使用外资额的比重仍高达88.8%，同比增长2.7%。
　　据商务部统计，2004年，国家级开发区合同外资和实际使用外资金额分别为220.64亿和136.07亿美元，分别占全国吸收外资总额的14.37%和22.44%。从下述外资统计可以看出，我国东部地区下述六个开发区，苏州工业园区及中部地区的武汉开发区，是我国国家级开发区吸收外资的重点地区：

2004年我国按地区国家级开发区利用外资统计表　　（亿美元）

(数据来源：2005年商务部《中国国家经济技术开发区发展报告》及苏州工业园区网站)

上述统计表显示，我国54个国家级开发区中,东部地区开发区和5区实际利用外资额最高，两地实际利用外资额达114.34亿美元，约为国家级开发区外资总量的84.03%。其中，苏州工业园的实际利用外资额位于全国各开发区的首位，为18.1亿美元，同比增长50.4%，约占54个国家级开发区实际利用外资总量的13.3%和5区总量的64.7%。而青岛、天津和武汉开发区则分别排在实际利用外资额的第二、三和四位。
　　从实际利用外资的总体情况来看，苏州工业园区和东部地区位居全国三大区之首，其次是中部地区，而西部地区的整体状况与东部地区相差甚远。2004年，我国西部地区五个主要开发区实际利用外资总额仅为2.89亿美元，约为苏州工业园区当年实际利用外资总量的16%。因此，就利用外资总量来看，西部地区仍远远落后于东中部地区。
　　此外，从不同地区国家级开发区平均每平方公里的产出也可以看出三大地区之间存在的差距。根据2005年商务部《中国国家经济技术开发区发展报告》，2004年，49个国家级开发区每平方公里工业用地单位面积产出的平均数值是：生产总值为11.37亿元，工业产值为30.79亿元,而工业增加值是8.27亿元。但从各地区平均每平方公里产出来看，东部地区开发区的工业增加值和工业总产值分别是9.38亿元和35.88亿元，均高于49家开发区的平均水平；中部地区上述两项统计则有所下降，分别为6.72亿元和22.97亿元；而西部地区仅为4.25亿元和13.55亿元，低于上述东、中部及全国的平均水平。由此可以看出，我国国家级开发区的单位面积产出从东、中到西部呈递减状态，因此也与三大地区利用外资的状况成正比。
　　二、面临的主要问题
　　由于我国东、中、西部国家级开发区在吸收外资和园区发展方面存在着巨大的差距，这使各地区国家级开发区有着各不相同的优势和劣势，并在可持续发展中面临不同的挑战。主要可归纳为如下三点：
　　（一）东中部地区开发区土地资源紧张
　　据商务部统计，截至2004年底，国务院批准的49个国家级开发区已完成工业用地开发约480平方公里，占全部规划用地面积的83%。但具体到各地区土地规划及使用情况来看, 截至2004年，东部27个国家级开发区已建工业项目用地331.78平方公里；中部9个开发区已建工业项目用地面积91.31平方公里；西部地区13个开发区已建工业项目用地面积61.74平方公里。
　　上述三地区49家开发区的土地使用情况表明，中部地区已建工业项目用地面积约占总规划面积的98.61%,规划面积几乎用尽；东部地区则用去总规划面积的89.41%；而西部地区仅用去总规划面积的54.34%，是三个地区中总规划面积剩余最多的地区。但这三大地区使用规划土地的情况仅是按照工业项目用地来统计的，因此如加上其它用途用地，估计我国东中部地区国家级开发区的规划土地所剩无几，只有我国西部开发区仍有很大的发展空间。因此，目前我国国家级开发区，特别是东中部地区开发区面临的主要挑战是，如何挖掘现有土地存量，提高土地集约利用水平。
　　（二）外资向我国二类城市转移
　　如上所述，我国国家级开发区的规划用地十分有限，东中部地区开发区土地已接近用完，一些省市土地资源已非常紧张，只有西部地区尚有很大的发展空间。
　　特别值得关注的是长三角地区。 该地区现有13个国家级开发区，由于在制造业、高新技术产业方面发展较早，产业链齐全，因此该地区经济总量在全国开发区中占有较大的比重。但大量聚集的各类企业也使得该地区资源十分紧张，如劳动力成本高企，土地、电力、能源和原材料供应紧张

。据有关报道（《最担忧的流失：长三角台资逐渐北移恶梦渐成真》，人民网-国际金融报，2006年1月6日），该地区一些企业，包括外资或民营企业，正在撤离该地区，选择毗邻的苏北、安徽和江西等地区。而大量台商已从沿海地区向内陆发展，即从初期投资的珠三角转移至长三角，现正在向环渤海地区转移。
　　上述各主要开发区2004年实际利用外资的统计也显示，环渤海地区的青岛和天津，及我国中部地区的武汉开发区实际利用外资额均已超过广州开发区。这表明，外资正在向我国北部及中部地区转移，远离外资曾大量聚集的地区和城市。其主要原因是，这些地区不但各类资源相对没有那么紧张，其综合成本也远远低于我国东南沿海地区。例如，据报道，长沙开发区的综合成本仅为沿海地区的50%左右。因此，该开发区吸引了13家世界500强企业在开发区投资和发展。此外，联合利华也将合肥作为其全球最大的生产基地之一，将其生产总部从上海迁往合肥，其中包括其绝大部分工厂及销售公司和物流系统。
　　这表明，更多的外资企业正在从我国东部地区转向外资相对较少的国家级开发区，或省、地市级开发区。目前，越来越多的外资企业已将投资转向南京、武汉、重庆和沈阳等二类城市。
　　鉴此，我国东中部地区国家级开发区面临的主要问题是，如何挖掘潜力或以更加优惠的政策吸引或保留原有外资企业，并吸引外资向服务业转移，以获得可持续发展。西部地区及我国东中部二、三类城市具有相对优势，特别是在吸引外资方面有着相对较大的空间。但这些地区面临的主要挑战是，如何提供更好的投资环境，如完善配套基础设施及对人力资源的培养和吸引。
　　（三）产业结构趋同
　　鉴于目前国家级开发区已集聚一批电子信息等领域的高新技术产业群体，并以此构成国家级开发区的主要产业，因此各开发区的许多产业在相当大的程度上雷同。如许多开发区都将电子信息，汽车制造及其零配件，化纤纺织，生物医药，精细化工，新材料，光机电一体化及食品加工等作为其优先发展的产业。以汽车制造及其零配件产业为例。我国国家级开发区中，许多开发区都将其作为支柱产业，列为重点发展或鼓励性产业，如广州，烟台，昆山，青岛，西安，合肥，长沙，武汉，重庆，贵阳，郑州和南宁等二十多家开发区。在广州开发区，仅汽车零配件项目就达820个。
　　据报道，我国东部地区，特别是长三角地区的产业结构趋同率高达70%。如在现有的长三角15城市中，有11座城市选择汽车零配件制造，8座城市选择石化，12座城市选择通信作为产业发展的主要方向（《长三角地区资本大量外逃经济容量已接近极限》瞭望东方周刊， 2005年9月2日 )。大量同类产业的聚集和重复建设不仅造成各种资源的紧张和浪费，也造成各开发区之间、企业之间的相互竞争，因而不利于当地经济的发展。而大量同类产品的出口，又易与其他国家产生贸易摩擦或遭遇贸易壁垒。因此，各国家级开发区应结合本地的优势和特点引进外资项目，避免大量重复引进。
　　三、促进国家级开发区的可持续发展的对策建议
　　经过二十多年的发展，国家级开发区在我国经济发展中起到日益重要的作用。2004年全国国家级开发区会议进一步强调国家级开发区应着重提高吸收外资质量和自主创新能力，以实现从单纯发展现代制造业为主向发展现代制造业和承接国际服务外包并举的转变。为此，特提出如下建议：
　　（一）针对不同发展状况，有选择地利用外资
　　从香港，新加坡和台湾等地区/国家利用外资的历程来看，外资项目一般均经历了从劳动密集型产业（如利用外资初期的纺织、服装、鞋、金属制品、塑胶、电子及玩具等产业）向资本、技术密集型产业转变，以及从制造业项目向服务业项目转变的过程。香港正是由于其工业化的持续发展使其现代服务业，如金融、保险、地产及商业服务等行业迅猛发展，并使香港经济出现多元化局面。
　　在我国，利用外资正在经历从劳动密集型产业向资本、技术密集型产业转变，及从制造业向服务业转变的过程。据商务部统计，世界500强中有450多家落户我国，其中30多家已将其地区总部迁至中国。
　　由此可以看出，外资向服务业转移也是制造业项目发展到一定阶段，即资本、技术密集型产业大量聚集之后所产生的必然结果。由于我国各地区利用外资和产业发展水平之间存在着差距，各地区国家级开发区应根据各自发展状况，有选择地引进外资项目：
　　（1）东部地区国家级开发区应侧重于服务业项目，如商业，物流和咨询管理等服务业领域，即在引进工业制造项目的同时，着力吸引现代服务业项目，承接国际服务外包，从而促进地区经济结构协调发展。
　　（2）中西部开发区应借鉴东部地区的发展经验，结合本地区的特点和优势，引进有利于本地发展的外资项目。在引进外资过程中，应注重劳动密集型产业，资本、技术密集型产业与服务业并重发展。特别是目前，外资项目已经或正在向我国中西部地区转移，如外商大量投资武汉，重庆和长沙等地区，因此，这些地区的国家级开发区更应吸取东部沿海地区引进外资的经验教训，努力控制和减少高消耗，有污染和低水平的劳动密集型产业及重复性项目的大量进入。
　　（二）逐步与高新技术开发区接轨
　　“十一五”期间，国家高新技术产业开发区将重心放在“以增强自主创新能力为重点”的第二次创业。而国家级开发区也面临同样的问题。
　　目前，国家级开发区已聚集了电子信息、精细化工、生物技术、光机电一体化、现代农业、环保产业等领域的高新技术产业群。据商务部统计,截至2004年，国家级开发区内高新技术企业数达到3,006个，引进和建设研发中心超过600家。2004年，高新技术企业工业总产值和高新技术企业产品销售收入的比重均接近50%。
　　因此，就高新技术产业及产出来说，国家级开发区与国家级高新区之间的差别很小。据统计，2004年，49个国家级开发区与53个国家高新区平均每平方公里土地实现的下述产值相差无几：工业产值分别为30.79亿元和31.9亿元；工业增加值为8.27亿元和7.8亿元；及出口总额为1.28美元和1.2亿美元。国家级开发区工业的增加值和出口总额甚至超过国家级高新区。
　　因此，就目前国家级开发区的现状及其高新技术产业而言，国家级开发区与国家级高新区几乎没有任何差别。在国家级开发区中，上海漕河泾开发区是同时享受经济技术开发区和高新技术开发区优惠政策的国家级开发区。2000年，该开发区又成为APEC国际科技工业园区。该园区现有中外高科技企业800多家。2002年-2004年，该开发区高新技术产品累计出口92.9亿美元（2004年为55.3亿美元），年均增长率为103.9%。目前，该园区已形成微电子、光电子、计算机机器软件和新材料等四大产业，建成研究开发、网络运行、金融数据、技术创新四大中心，并正在建设数字园区等三大园区。上海漕河泾开发区的发展历程表明，国家级开发区应立足于高新技术产业及国家级高新区的发展方向，并逐步与国家级高新区接轨。这也应是国家级开发区可持续发展的方向。
　　（三）可借鉴的国外发展经验
　　（1）以城市发展为中心
　　根据发达国家的经验，只有大城市才具备相对完善的基础设施，并具有足够的产业集聚和经济规模参与全球竞争。此外，企业还可借助于大城市的优势吸引优秀人才。如美国纽约市以电子信息产业和服装制造业，特别是高档女式时装制造业为其支柱产业。日本的经济发展也立足于大城市，如形成东京等四大城市圈，对日本的经济发展做出了重要贡献。
　　由此可以看出，美国和日本之所以立足于城市发展，主要原因是城市拥有与产业相配套并相对完善的基础设施，服务业，信息产业及高素质人才。我国国家级开发区也基本都设立在各省的省会城市或直辖市。由此可以看出，相对完善的基础设施，服务业和信息产业及高素质人才对于经济发展和吸引外资致关重要。因此，对于我国二、三类城市开发区来说，重要的是改善和提升投资环境。
　　（2）发挥市场机制的作用
　　美国硅谷和波士顿地区高新技术企业因其发展速度及规模而成为全球高新技术开发区学习的楷模，然而各国的开发区却始终未能赶上硅谷。美国Kogod商学院发表的研究报告表明（《分析：全球高技术开发区为何总赶不上硅谷步伐》，博士德网站，2003年6月24日），其主要原因是，企业过多地依靠政府资助，并因此束缚了自身的创新和发展。为获得成功，企业需要依靠市场机制进行调节，因为只有不断创新及风险资金的流入才能促进高新技术企业和开发区的可持续发展。此外，日本工业园区主要以民间创办为主，园区内基本不设政府管理机构，全权由园区内企业组成的协同组合负责管理。鉴此，减少政府对园区事务的干预和充分发挥市场机制作用是我国国家级开发区可持续发展的另一决定性因素。
　　（3）逐步减少外资成分
　　根据相关报道（《台湾新竹科学园光电业发展趋势与策略》，中国高新区网站，2005年6月2日），台湾新竹工业园区现为台湾高科技基地，但在上世纪80年代，该园区的发展却主要依赖外来技术。如在光电产业中，外来技术的比重为61%。其中，“海归”为23%，外商与国外技术转移为38%。但在90年代后期，其外来技术的比重已从61%降至37%：“海归”为17%；外商与国外技术转移20%。而台湾学研单位技术转移则提升至46%。此外，团队自行研发技术的比重也达到17%。由此可以看出，经过十多年的发展，台湾新竹工业园区的外来技术比重降低了24个百分点，其中外商和国外技术转移降低了18个百分点，而本地研发的比重则提升7个百分点，并成为园区技术的主要供应者。同时，园区企业自主创新和研发也占有一定的比重。截至2004年6月末，该园区累计国外资金仅占8%。
　　由此可以看出，台湾新竹工业园区的发展从开始以外来（包括海归）技术为主而逐渐转变为以本地研发为主，外商与国外技术转移逐渐降低。其主要原因是，该工业园区始终立足于产品研发，并为此投入了大量的人力和物力。鉴此，我国国家级开发区，在经历了二十多年的发展后，面临的主要任务已不再是单纯地从国外引进高新技术产业，从事加工和生产，或从事简单地加工装配，而应逐步减少开发区外资比重，提升自主创新和研发水平。

　　作者：杨亚沙 研究员 （商务部 研究院 外国投资研究部）

    来源：贸研院子站