论行政首长出庭应诉制度
——建立行政首长出庭应诉制度是推进依法行政的有效方法

    我国《行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。第四十八条规定“被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”第五十四条规定对主要证据不足、适用法律法规错误等情形判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为。最高人民法院《关于行政诉讼证据的若干问题的规定》中明确规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。法律和司法解释对行政主体作为行政诉讼被告时在参加诉讼方面的义务以及不履行义务应承担的法律后果作了明确的规定，但是并未对行政主体的行政首长是否出庭应诉作强制规定。相反，《行政诉讼法》第二十九条规定“当事人、法定代表人，可以委托一至二人代为诉讼”，赋予了行政首长对亲自出庭应诉和委托代理人出庭应诉的选择权。因此，《行政诉讼法》颁布实施十五年以来，虽然行政审判的司法环境大为改善，公民的法律意识不断增强，行政诉讼案件不上升，行政机关履行诉讼义务的自觉性不断增强，然而各地行政机关行政首长出庭应诉的情况不平衡，多数地区行政首长出庭应诉的案件极少。事实证明，行政首长重视司法监督，积极出庭应诉的单位和地区，往往干部群众的法制意识都比较强，行政机关有诚信形象，群众对行政机关充分信任，信访事件少，社会和谐稳定。因此，建立行政首长出庭制度是推进依法行政的有效方法。

    一、行政首长出庭应诉情况的现状分析

    来自我区司法机关的统计：2006年，区法院共审结行政案件250件（其中非诉行政案件147件），行政首长出庭应诉的1件，占0.4％。司法进程发展较快的地区也不乐观，据统计，自1990年10月1日至2007年1月30日止，江苏省睢宁县人民法院共受理各类行政案件1818件，而行政首长亲自出庭应诉案件为0；2000年以来，温州市法院共审结一审行政案件5000多件，行政机关首长出庭应诉的却只有64件，出庭率约1.3％。

    形成“民告官不见官，司法审查不见决策者”的尴尬局面的原因主要有：一是行政首长受封建“官文化”影响过深。“刑不上大夫，礼不下庶人”的封建意识在部分行政长官头脑中根深蒂固，只能适应“官管民，官审民”而不能适应“官受审”。二是等级观念严重。作为行政机关的行政首长，都是有一定行政职级的领导干部，岂能与一般老百姓平起平坐？又怎能接受比自己职级低的审判人员的审判？三是不适应权力被监督。有的行政首长认为行政权是行政机关的一项特权，不应受到其他机关的监督，更不能适应司法监督。四是不能接受败诉的现实。应诉就是一场较量，有输有赢。行政首长心里明白，没有一定的理由、没有一定的把握，普通老百姓是不愿意与政府较劲的。对行政首长而言，坐在被告席上是有败诉的风险，所以，行政首长一般不愿冒险。

    二、行政首长不出庭应诉的弊端

    行政首长不出庭应诉，带来许多不利影响。

    （一）不利于行政机关总结经验教训，改进工作。庭审可以使行政机关对行政行为的违法性或不当性有直观的了解和深入的认识，促使行政机关对通过案件审理所暴露出来的薄弱环节，进行针对性的整改，避免不依法行政的行为一再出现。行政首长不出庭应诉就无法从个案的得失上及时转化为依法行政的经验教训。

    （二）不利于构建和谐的党群关系，干群关系。行政首长不出庭应诉，群众会觉得合法权益没有得到应有的重视和尊重；又因不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，导致心理上的不平衡，容易使矛盾进一步激化。

    （三）不利于行政执法队伍提高依法行政水平。行政案件的庭审过程，是一个法制教育的过程，行政首长不出庭应诉，无法有效地利用这样的机会，提高整个行政机关工作人员的依法行政水平。

    总之，行政首长不出庭应诉，违法行为难以自纠，执法水平难以提高，司法环境也难以得到优化。

    三、建立行政首长出庭应诉制度的重要意义

    （一）行政首长出庭应诉，有利于强化行政首长的法制观念，提高依法行政的责任感。我国现行的行政首长负责制，决定了行政首长对本部门的依法行政工作负总责。行政首长出庭应诉，不仅表明了其较强的法制观念，同时也表明了其对工作负责的态度。实践证明，通过出庭应诉，对行政首长触动大，依法行政意识得到深化，依法行政的责任感得到强化。

    （二）行政首长出庭应诉，有利于提高行政机关依法行政水平，提高党的执政能力。行政首长在法庭上直接面对行政相对人，平等地据理力争，据法力辩，可更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足，更好地改进工作，提高自身的执法水平。实践证明，行政首长出庭率高的行政机关的整体执法程序不断规范，行政诉讼案件不断减少。

    （三）行政首长出庭应诉，有利于解决行政纠纷和社会矛盾，维护社会和谐。行政机关负责人出庭应诉，体现了对行政相对人法律地位的重视，合法权益的尊重。许多原告觉得在诉讼中自己与行政首长对簿公堂，深刻感受到诉讼地位的平等性，在心理上得到极大的满足，从而大大缓和了与被告行政机关的对立情绪，有利于纠纷的解决。

    （四）行政首长出庭应诉，有利于提高群众的法治意识，营造良好的法治氛围。行政首长积极主动出庭应诉，不仅有利于诚信政府的打造，而且对群众也是一种法制文明的宣传，有助于全社会法治意识的提高，加快推进依法治国的进程。

    四、建立行政首长出庭应诉制度的可行性

    行政首长出庭应诉，是强化行政首长的法制观念，增强行政部门依法行政自觉性的重要途径，是改善行政执法行为，理顺政府与群众关系的必然要求。随着行政审判司法环境的不断改善，民主法治进程的不断加快，建立行政首长出庭应诉制度不仅必要，而且势在必行。

    （一）行政首长出庭应诉具有合法性。国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调指出“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”。为建立行政首长出庭应诉制度提供了政策依据上的支持和组织要求。

    （二）行政机首长出庭应诉已形成一种良好的发展态势。从全国的情况来看，浙江、江苏、湖南、甘肃、陕西等地的许多地区相继建立了行政首长出庭应诉的规定，并把行政首长出庭应诉纳入对行政机关依法行政工作的考核，收到了很好的效果。

    （三）行政首长具备出庭应诉的个人素质条件。随着多年普法和依法治理工作的深入开展，多数行政首长已掌握了程序法的一般规定，熟悉与本部门有关的法律法规，个人法律素质大大提高，基本具备出庭应诉的能力。

    五、对建立行政首长出庭应诉制度的探索

    建立行政首长出庭应诉制度，要从实际出发，既考虑树立行政首长的法制意识，促使行政机关即时总结行政执法过程中的经验教训，改进执法工作，又要兼顾行政首长的工作实际，使行政首长出庭应诉制度能够有效的实施，收到实效。

    （一）合理确定出庭应诉的案件数量。由于行政首长是机关的是第一责任人，承担总揽全局的责任，内部还有职责分工，还有其他直接责任人。对于行政首长出庭应诉的具体规定，不宜过份拔高，高了不切实际，在实施中容易产生抵触，致使制度流于形式，影响效果。因此对行政首长出庭应诉的规定应当兼顾行政首长的工作职责、工作精力和工作重点，应以树立执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的现代执法理念为目标，在出庭应诉的案件类型、案件数量上要结合客观实际，才有利于制度执行，最大限度地收到实效。

    （二）完整界定出庭应诉的机关范围。对于区县而言，行政首长出庭应诉的行政机关应该包括：区政府及各部门、区政府各派出机构，各镇人民政府，区政府具有行政管理职能的事业单位，受区人民政府委托行使行政职权的单位。

    （三）合理选择出庭应诉的案件类型。对出庭应诉的案件应当合理选择，使行政首长有限的精力发挥更大的社会效果。行政首长出庭的案件，应该包括：行政机关本年度的第一宗行政诉讼案件；上级交办、督办的重大或复杂案件；行政机关以区人民政府名义作出具体行政行为引起的案件；社会影响大的群体性的案件；涉及人民群众生产、生活等公共安全的案件以及行政首长认为需要出庭应诉的其他案件。

    （四）科学构建行政首长出庭应诉的考核机制。充分发挥政府法制机构行政执法监督指导职能，建立行政首长出庭应诉的考核机制，建立与人民法院的联席会议制度，对本辖区行政机关为被告的行政诉讼案件进行经常性的分析研究，加强对行政执法工作的监督与指导，监督行政机关依法行政。同时把行政首长出庭的情况纳入对行政首长和行政机关的综合考核，使行政首长出庭应诉制度落到实处，并在推进依法行政，建设法制政府中发挥积极的作用。

    附录：

    重庆市渝北区人民政府行政首长出庭应诉暂行规定

    第一章  总  则

    第一条  为增强全区各级领导干部法制观念，提高依法行政能力，推进法治渝北建设进程，依据《中华人民共和国行政诉讼法》和国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》，结合我区实际，制定本规定。

    第二条  本规定所称出庭应诉是指行政机关在人民法院受理的行政诉讼案件中作为被告出庭，依法进行的诉讼活动。

    第三条  本规定所称行政首长是指行政机关及其他行政主体的法定代表人或主持工作的行政副职。

    第四条  行政首长是本单位行政诉讼案件的第一责任人，行政首长应当高度重视行政诉讼案件应诉工作，依法履行出庭应诉职责，积极出庭应诉。

    第五条  区政府法制办公室是全区各行政机关行政首长出庭应诉工作的监督、指导和协调机构，负责全区行政首长出庭应诉的监督、指导和协调工作。

    第六条  本规定适用范围：

    （一）区政府各部门及区人民政府派出机构；

    （二）各镇人民政府；

    （三）区政府所属具有行政管理职能的事业单位；

    （四）法律法规授权行使行政职能的组织；

    （五）受区人民政府委托行使职权的单位。

    第二章  出庭范围

    第七条  下列行政诉讼案件，行政首长应当出庭应诉：

    （一）本单位当年发生的第一起行政诉讼案件；

    （二）本单位以区人民政府名义作出具体行政行为引起的案件；

    （三）在本单位或本地区影响重大的行政诉讼案件；

    （四）上级部门要求行政首长出庭应诉的案件；

    （五）行政首长认为需要出庭应诉的其他案件。

    同一行政机关的行政诉讼案件一年内有5件以上的，行政首长出庭应诉不得少于3件。其余案件应当有一名行政副职代为出庭应诉。

    提倡和鼓励行政诉讼案件数量较多或行政执法任务较重的行政机关，组织本机关工作人员或行政执法人员参加行政审判旁听。

    第八条  应当由行政首长出庭应诉的案件，行政首长确有正当理由不能出庭应诉的，报区政府分管法制工作的领导同意后，由本单位的行政副职代为出庭应诉。

    第三章  权利和义务

    第九条  对行政诉讼案件，行政首长及行政机关应当积极做好举证、答辩等应诉准备；在出庭过程中，应遵守法庭纪律，维护法庭秩序，履行诉讼义务。

    第十条  行政首长出庭应诉的行政诉讼案件，行政机关可委托诉讼代理人共同出庭。

    第十一条  行政机关应自觉履行人民法院发生法律效力的行政判决书、行政裁定书和行政赔偿调解书。

    第十二条  行政机关对应诉过程中发现的各类问题应当认真研究、及时整改，进一步提高依法行政水平。行政机关对人民法院提出的司法建议，应当根据有关规定进行处理。

    第十三条  行政机关应当在收到人民法院的行政判决书、行政赔偿调解书、行政裁定书以及司法建议书之日起10日内，将行政判决书、行政赔偿调解书、行政裁定书以及司法建议书复印一份报区人民政府法制办公室备案。

    第四章  法律责任

    第十四条  行政机关在行政诉讼活动过程中，有下列情形之一的，由监察部门按有关规定追究相应责任。构成犯罪的，移送司法机关处理：

    （一）行政首长无正当理由未按规定出庭应诉的；

    （二）因未依法履行诉讼义务，导致行政案件败诉且造成重大经济损失或严重后果的；

    （三）拒不履行人民法院生效的行政判决书、行政赔偿调解书、行政裁定书，造成严重后果的；

    （四）对人民法院提出的司法建议未按有关规定进行处理的；

    （五）出庭应诉活动中存在其他违法、失职行为的。

    第五章  附  则

    第十五条  行政首长出庭应诉工作纳入年度依法行政工作考核范围。

    第十六条  市属行政机关和其他依法享有行政执法权的组织，参照本规定执行。

    第十七条  本规定由重庆市渝北区人民政府法制办公室负责解释。

    第十八条  本规定自2008年6月1日起施行。